后向东｜政策发布数字化转型：机遇、挑战与现实路径

原文刊发：《中国行政管理》2021年第12期

作者：后向东，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室处长

［摘　要］ 政策发布，是政府有效施政的基础性环节。不同技术条件决定着不同的政策发布方式及其配套工作规范。当前，互联网、大数据等现代信息技术快速发展，为政策发布又一次转型升级提供了机遇，也提出了挑战。从历史经验和有关国家实践探索情况看，政策发布数字化转型，既涉及国家政策以数字化形态通过网络发布的技术应用，更涉及一系列制度体制机制的构建与调整。我国是一个大国，政策发布数字化转型应当逐步推进、分级分类实施。

［关键词］ 政策发布；配套工作规范；数字政府

政策发布，是国家治理的基础性工作。国家政策必须有效发布，才能为执行机关和社会公众所知悉，从而为政策执行创造基本条件。这是政府管理服务社会的基本逻辑。自从人们组建起有效政府以来，政策发布便成为政府自发的选择，而不是外在约束的结果。近现代以来，世界各国普遍将政策发布作为政策发生效力的前置性法定程序环节，并确立起一系列配套工作规范，以加强和改进国家治理。

政策发布必须依托相应的技术作为支撑。不同技术条件下，政策发布的具体方式不同，相应地，配套工作规范等也有所不同。技术的发展，直接影响着政策发布的具体方式以及配套工作规范内容。技术发展永无止境，政策发布也因此成为一项与时俱进的工作，从口口相传到纸面印刷，从驿道传送到无线传输，莫不如此。当前，互联网、大数据等现代信息技术快速发展，深刻改变了人们的生产和生活方式，这既为政府提升包括政策发布在内的管理服务能力提供了契机，也提出了挑战。“加快数字化发展”已经成为国家战略选择。作为国家治理的基础性环节，政策发布工作应当再一次与时俱进，在积极采用最新信息技术以提高工作效率的同时，尤其要注重配套工作规范的相应调整，加快实现政策发布的实质性数字化转型。

一、政策发布是国家治理不可或缺的功能板块

自党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题以来，国家治理成为理论界和实务界较为关注的重要概念。人们从各种不同的角度阐释并使用这个概念，这一方面丰富了概念的内涵，另一方面也模糊了概念的外延，使其日渐泛化甚至成为一个万能标签。

追根溯源，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上对国家治理的概念做过权威阐释：“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，二者相辅相成”［1］。据此而言，国家治理由两部分内容组成，一是国家制度，二是国家制度的执行，国家制度及其执行，就是国家治理。这个重要阐释，是在扬弃中国传统政治理论、融汇西方经典政治理论的基础上的全新概括，是理解和把握国家治理概念的基本遵循。中国传统政治理论有关国家治理的一个典型观点认为，“政治制度史的研究对象应当考虑三方面的内容：一是国家机构（国家的组织形式与结构形式）；二是政策法令；三是机构的运行和政策法令的执行情况”［2］。也就是说，国家治理由三部分组成，一是国家治理机构，二是国家制度，三是国家治理机构执行国家制度。西方传统政治理论有关国家治理的一个典型观点认为，“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府的功能，即国家意志的表达和国家意志的执行”，“国家作为一个政治实体，其行动既存在于国家意志表达所必需的活动中，也存在于国家意志执行所必须的活动中”［3］。也就是说，国家治理就是国家为实现其意志而实施的各项活动，包括国家意志的表达和国家意志的执行两个基本方面，国家意志表达的主要形式，就是国家制度；国家意志的实现，就是国家制度的执行。

基于国家治理的权威解释框架，政策发布作为国家治理基础性工作的角色定位清晰可见。国家制度的有效执行，离不开有效的政策发布工作。对此，可从三个方面加以观察和把握。

从社会公众的角度看。国家制度必须公之于众，才能得到社会公众的支持与配合，从而顺利实施。制度发布，首先是国家管理者自身的需要，而不是外界施加于国家管理者的要求。一度有观点认为，法律曾经是不对外公布的，似乎法律不公布反而更具威慑力，即所谓的“法不可知威不可测”。必须明确指出，这种猜测不仅不符合基本逻辑，也已被考古资料证实为不符合实际的臆想，最起码从西周开始，“法规的公诸于众，金文、史籍均有实例可寻”［4］。

从中央与地方关系的角度看。“中央政府必须通过各级地方政府才能管理国家”［5］。决策与执行的分离，使得制度在执行环节存在一定代理人道德风险，制度执行者为了不正当的地方利益，可能人为制造信息不对称，为掌握国家政策的自由裁量权创造空间，使政策被空置或者执行过程中变形走样。宋代的法律规定：上级重要的惠民政策出台后，要向全体公务人员宣读，并在当地的人流密集场所张榜公开。［6］

从政策执行机关的角度看。虽然他们主要是作为被监督对象看待，但对于政策发布，他们也有着自身的内在需求。中央层面下达的政策，日积月累，越来越多，基层官员看都看不过来，遑论执行。除数量上的负担外，制度之间前后不一、相互冲突则是更加严重的问题。从制度执行机关的角度，也希望加强政策发布工作，特别是加强政策的有序发布，以控制其无序膨胀，维持制度体系的良性新陈代谢，以便实际执行。

总之，从国家治理的角度看，政策发布是国家制度从制定到执行的基础性关键环节，它不能决定国家制度的优劣，因而不具备主动提升国家治理的能力。但是，它的缺位，却会让国家制度无法实际执行，进而使得中央政府失去对地方政府的有效掌控。政策发布之于国家治理，有之不必然，无之必不然，特别是对于实行单一制的中央政府而言，属于不可或缺的基础性支撑。

二、政策发布技术转型的历史考察及启示

不同技术条件下，人们通过不同的方式发布政策。从具体表现形式来看，政策发布就是信息的传播，将政策信息从中央政府向基层政府和社会公众传播，力求实现对受众的全覆盖。政策发布对于信息传播技术的革新格外敏感，任何一种新的、有利于提升传播效率的信息技术，都被首先用于政策发布。与此同时，政策信息不同于一般信息，其对安全性、准确性、时效性等的要求更高。因此，政策发布又不同于一般性的信息传播，每一次信息传播技术的更新迭代，都伴随着与之相配套的工作规范调整。

（一）口口相传技术条件下的政策发布方式与配套工作规范①(① 本部分内容主要依据《周礼》的相关记载。)

这主要对应我国先秦时期。松散的封建体制之下，诸侯国各自为政，小国寡民，民众文化水平低下，能识文断字的只是贵族统治集团的少数人。信息传递以口口相传为主。在这种技术条件下，从周朝开始探索形成了一套政策发布方式和配套工作规范，其主要内容大体可归结为四个方面。

一是政策发布频率为一年一次，发布时间固定为每年的头十天，发布主体为中央政府各部门主要负责人，发布方式为现场宣讲，辅之于在王宫门前固定场所悬挂制度。

二是国家制度向基层政府发布的方式是逐级传达，地方政府主要负责人现场获取国家制度后，回去向本级政府公务人员和下级政府主要负责人传达。

三是国家制度向社会公众发布的渠道有两个。一个渠道是最基层政府的主要负责人，以定期宣讲的方式向本地民众发布这些制度；另一个渠道是中央政府安排专职人员，以全国巡回宣讲的方式发布国家制度，以便公众了解掌握并更好地遵守。

四是体现政策权威性的方式有两种。一种是以官员身份为背书，这主要应用于基层政府官员宣讲国家制度的场合，因为基层政府官员天天与当地群众打交道，为大家所熟知；另一种是以特定标志宣示权威性，中央政府派出的专职宣令官，手持木铎以宣示其官方身份，从而体现其发布政策的权威性。

（二）竹帛文书技术条件下的政策发布方式与配套工作规范

这主要对应我国秦汉至唐宋时期。秦汉以来，“海内为郡县，法令由一统”，中央政府对国家实施统一管理，“天下之事无大小皆决于上”［7］。为了有效统治这样一个大国，基于当时的技术条件，形成了一套以竹帛为基本载体的文书行政体制，“汉所以能制九州者，文书之力也。以文书御天下”［8］。文书行政体制下，政策发布方式与配套工作规范比口口相传时代丰富得多，其主要内容可归结为六个方面②。(② 本部分内容主要依据《商君书》所记载的秦国有关制度。)

一是为保证权威性和准确性，国家制度出台后，确定一份标准文本在专门场所保管，严刑峻法防止被篡改。

二是中央政府一年集中发布一次国家制度。

三是在中央政府和地方各级政府，设立专门官吏，负责发布接收国家制度，向老百姓宣讲并解答政策咨询。

四是建立起专门的邮驿系统作为政策发布的物理通道。依托通达全国的驰道和驿站，以及接受专门训练、专职传递信息的人员［9］，确保国家制度能够发布至任何一级政府，“做中央统制地方的利器”［10］。

五是通过法律确保国家制度传递过程中各交接环节的安全与规范。［11］

六是以两种方式体现政策的权威性。一种是以渠道的权威性背书，经由官方邮驿系统发来的制度，可以信赖为官方发布；另一种是封泥印信，竹帛本身不好盖章，古人一般在竹帛的封口上进行泥封，并在泥封上盖章，以表明其权威性。

（三）印刷术和纸张普及使用条件下的政策发布方式与配套工作规范

这主要对应我国唐宋之后的时期。印刷术和纸张普及，是信息传播技术的一次重大革新，很快被政府用于政策发布，以提高国家治理效能。在这一技术革新的推动下，政策发布方式与配套工作规范有了新的变化，主要包括以下六个方面。

一是政策发布频率，从一年一次调整为不定期动态发布。

二是随着政策发布频率的提高，国家制度数量快速增长，相应地，国家制度接收登记、保管、动态更新等方面的规定开始出现并不断完善。例如，宋代法律规定，地方政府在收到上级发来的国家制度后，应逐一登记并在专门场所、由专人负责保管，每半年清点一次，并将清点结果形成制度目录上报；［12］新的国家制度涉及到对旧制度的修改，要在旧制度上做相应修改并加以标注，以确保国家制度动态更新。［13］

三是随着纸张的普及使用，国家制度开始有了法定格式，以更好体现其权威性、规范性。出土的唐代制度实物已具备了相对一致的固定格式，［14］从宋代开始，有关国家制度格式的配套规定开始出现并不断完善。［15］这在以竹帛为主要文书载体的时代是不会出现的。

四是为保证政策发布的时效性，对政策誊抄所需时间作出规定，“满二百纸以下给二日程。过此以外，每二百纸以下加一日程。所加多者，总不得过五日”［16］。

五是为保证政策发布的准确性，对政策誊抄过程中出现错误或者遗漏的予以惩罚，“写制书误者，事若未失，笞五十；已失，杖七十”［17］。同时，围绕发布前的编辑、校核等，开始逐步形成专门工作规范，例如，宋代“形成了进奏院官吏采集、撰写、编辑、完成初稿，都进奏院负责官员审稿，中书门下、枢密院负责官员审稿，审稿通过即可出版发行的编辑出版体制”［18］。

六是由专门工作机构统一负责政策发布工作，防止政出多门，确保政令统一。例如，元朝法律规定，“诸大小机务，必由中书，不由中书而辄上闻，既上闻而又不由中书径下所司行之者，以违制论。所司亦不禀白而辄受以行之者，从监察御史、廉访司纠之”［19］。

（四）广播、电视、传真、电报等远程信息传输技术条件下的政策发布方式与配套工作规范

远程信息传输技术，是信息技术的一次革命性迭代。但也许令人稍感意外的是，这一信息技术革新，目前尚未对政策发布产生与之匹配的重要影响。时至今日，政策发布的基本方式以及配套工作规范，依然没有脱离印刷术和纸张时代的基本范畴。

究其原因，广播、电视、传真、电报等远程信息传输技术虽然有着效率高、传播面广、速度快等明显优势，但对于政策发布而言，也存在明显的不足。广播、电视所发布的信息，属于一过性的信息，不便于固化，难以作为工作凭据。传真、电报虽然可以将所传输信息固化成纸质信息并作为工作凭据，但存在权威性不足问题，且在批量发送时，效率和成本方面并不具有优势，因而只被作为补充性的政策发布方式，没有成为主要方式。

远程信息传输技术发展至互联网普及运用之后，才开始对政策发布方式和配套工作规范产生革命性影响。

三、互联网普及运用对政策发布带来的现实挑战

信息技术发展对政策发布的影响，不是单向的，而是双向的。当信息技术发展至一定程度时，特别是新的信息技术已经在全社会得到普及使用时，政府的政策发布方式及其配套工作规范如果不能及时跟上，就将落后于时代，以至于不能适应有效管理服务社会的现实需要。

互联网已经深入经济社会生活的方方面面，成为最重要的生产生活工具之一。政策发布作为经济社会生活中的重要活动，已经自觉不自觉地深受影响。

从政策发布主体的角度看，除涉密公文及其他不宜公开的内部公文外，政府机关的政策，在通过传统渠道发布的同时，较为普遍地通过互联网同步发布。但是，截至目前，互联网发布尚未成为政策发布的主要方式。究其原因，主要障碍不在于技术层面，而在于配套工作规范尚未跟上。主流的纸质版政策，从格式上有红头和印章保障其权威性，从来源上有机要通信渠道保障其权威性，从底线上有《中华人民共和国刑法》第二百八十条规定的“伪造、变造、买卖国家机关公文罪”保障其权威性。通过互联网发布的政策，目前还没有形成一套相应工作规范保障其权威性，“伪造、变造、买卖国家机关公文罪”似乎主要针对以红头和印章为核心要素的纸质文件，互联网上存在一些社会主体自行编造的所谓国家政策，目前尚未被以此罪追究法律责任。总之，从政策发布主体的角度看，通过互联网发布政策已经成为普遍性做法，但由于缺乏配套工作规范，这种政策发布方式并未替代传统的政策发布方式，所发布政策的法律效力也不够明确。

从政策接收主体的角度看，几乎所有政府机关都已具备通过互联网接收信息的能力，但是，对于上级机关在互联网上发布的政策，下级机关一般不会直接通过网络下载打印的方式接收并启动办文程序，多数情况下还需要等待传统渠道发布的政策到达后才能付诸实施。究其原因，主要有两个方面：一是如前所述，上级机关通过互联网发布的政策，法律效力不够明确，体例格式也缺乏体现其权威性的必要要素，虽然可以便捷地通过网络获取，但难以直接作为工作依据。二是传统政策发布模式下，下发一级、层层转发是政策发布的基本规则，相应地，文件主送单位一般被明确为下一级机关，文件内容往往预留细化操作空间，以便于下一级机关作进一步配套部署。由此，作为最基层的执行机关，通过互联网获取的政策，如果不是来自于直接上级，则难以作为工作依据。

一方面，国家政策越来越多地同步通过网络发布，另一方面，政策发布配套工作规范却未随之调整，基层执行机关通过网络获取的政策不具有法律效力，还需要等待通过传统方式逐级发布的政策到达后才能付诸执行。如此一来，网络发布的政策真正到达基层一线执行机关之前，已被社会公众所知悉。由此出现了前所未有的倒挂现象，即，社会公众普遍知悉上级政策的时间，早于基层执行机关真正接收上级政策并付诸实施的时间。这种倒挂，已经引发了一系列相关问题。社会公众第一时间通过网络知悉国家政策后，去基层执行机关要求落实，但基层执行机关此时尚未得到来自直接上级的政策文件或工作指示，因而还不能直接执行该政策。由此，就出现所谓政策执行打折扣、落地难等问题，引发舆论关注。由此形成一种循环，政策执行打折扣、落地难问题出现越多，上级机关就越强调加强政策宣传普及，而在传统政策发布方式没有调整的前提下，这种做法并不能从源头上解决问题，于是，上级机关可能又进一步加大督查督办、追责问责力度，如此循环往复。实际上，相当一部分政策执行打折扣、落地难问题，关键并不在于干部作风问题或是基层执行机关没有看到文件，而在于基层执行机关通过网络看到的文件不能直接作为工作依据。问题的实质在于，政策发布已经受到互联网的影响，技术层面已经网络化、数字化了，但配套工作规范却没有相应调整，网上发布的政策迅速被社会公众所知悉，但却并不能在基层执行机关直接发生相应效力、成为工作依据。

信息技术发展至互联网普及运用阶段，政策发布方式转型面临着新的形势。政策一旦通过互联网对外公开，如果配套工作规范不能及时跟上，致使上级机关发布的政策在第一时间被社会公众知悉的同时，不能在第一时间由基层执行机关执行到位，政府公信力将因为这种倒挂现象而受到损害，政府与社会、上级与下级之间的互信关系将受到一定影响。据此而言，政策发布数字化转型，不再像历史上前几次转型那样是政府掌握主动权的可选项，而是形势日趋紧迫的必答题。

四、政策发布数字化转型的国际经验概览

目前，已有部分国家初步实现了政策发布数字化转型，传统的纸质印刷文件分发模式已经被取消或处于辅助地位，基于网络的数字化发布成为政策发布基本方式。在这个转型过程中，形成了与之相配套的专门工作规范，以确保数字化发布的政策具备与传统纸质文件同样的效力。

（一）部分国家以数字化方式发布政策的基本情况

美国联邦政府的政策发布工作由政府发布办公室（Government Publishing Office）统一负责。联邦政府所有政策，必须通过联邦政府公报对外发布才能生效，发布渠道为https：//www.govinfo.gov/，内容涵盖1936年3月14日以来所有的联邦政府公报内容。基层执行机关、社会公众接收最新的国家制度，或者查找以往的国家制度，这是唯一的官方渠道。根据有关法律规定，该网站发布的国家制度，文本格式法定，属于具有法律效力的官方正式文本，并通过电子签名等技术手段确保其不被篡改，任何其他网站不得仿造类似文本格式的内容。该网站之外，政府不再向社会发布纸质版的国家制度，只印制少量的年度汇编本，通过分布全国各地的国会图书馆向社会提供免费查阅服务，有需要的可自费购买。

英国的政策发布工作由皇家出版局（Her Majesty’s Stationery Office）统一负责，发布渠道为https：//www.legislation.gov.uk/。该网站发布的国家制度，文本格式法定，属于具有法律效力的官方正式文本。皇家出版局以外的任何机构个人，不得自行发布国家制度，违者将可能被判处7年以下劳役监禁或者2年以下有期徒刑。

日本的制度发布工作由财务省下属的国立印刷局统一负责，所有国家制度（包括法律、内阁命令、条约、内阁府条例、县条例、部级条例、规则、通知、人事变动等），必须通过国家公报对外发布。国家公报的电子版和纸质版并行，内容、格式完全相同，且具有同等法律效力。电子版国家公报发布平台为https：//kanpou.npb.go.jp/，纸质版国家公报在电子版国家公报发布后，同步印刷并分发至遍布全国的48个自营的国家公报销售网点，以及13个合作销售网点，向社会公众发售。

比利时的政策发布工作由司法部统一负责，国家政策集中通过政府公报对外发布。从2003年起，比利时的政府公报全面电子化，不再发布印刷版。PDF格式的电子版政府公报是唯一的官方正式版本，具有法律效力。政府公报每个工作日发布，分年度编排页码。政府公报发布网址为：https：//justice.belgium.be/fr/service_public_federal_justice/organisation/moniteur_belge。

意大利的政策发布数字化转型于2013年初步完成，中央政府和地方政府的全部国家制度，均通过电子化的国家公报对外发布，网址为http：//www.gazzettaufficiale.it。电子版的国家公报具有完全的法律效力。

奥地利的政策发布工作由联邦总理府统一负责，国家制度集中通过联邦政府公报对外发布。联邦政府公报已全面电子化，网址为http：//www.ris.bka.gv.at/。需要注意的是，2004年1月1日以来的联邦法律公报电子版具有法律效力，此前的联邦法律公报电子版则不具有法律效力，相关国家制度依然需要使用纸质版。

匈牙利的政策发布工作由司法部统一负责，所有类型的国家制度，都通过国家公报发布。国家公报已实现电子化，网址为https：//njt.hu/。1998年1月12日以来的电子版国家公报，是具有法律效力的正式文本。

（二）政策发布数字化转型配套工作规范的主要内容

第一，以立法的方式明确国家政策电子版的法律效力。例如，英国的文书效力法（Documentary Evidence Act 1882）规定，法定的政策发布机关依法发布的国家政策，无论是原件还是复制件，具有同等法律效力。根据这一规定，法定政策发布机关通过网络发布的国家政策电子版，视同国家政策复制件，具有与原件同等法律效力。匈牙利、奥地利等国家基于本国实际情况，明确特定时间段的国家制度电子版才具有法律效力，其他的则不具备法律效力。

第二，确定国家政策电子版的规范格式。在明确法律效力的同时，政策发布机关负责统一国家政策电子版的规范格式，凡是具备法律效力的国家政策，都以统一的规范格式对外发布。从各国实践看，规范格式大体有两种模式。一是直接以公报的影像版作为国家政策的电子版格式；二是另行设计专门的国家政策电子版格式，通常使用体现官方权威性的标志性图案，如英国在文件抬头正中间使用英王皇冠的标识，美国在文件抬头左上角使用国家档案署的标识。

第三，统一政策发布主体和渠道。传统政策发布方式下，机要通信渠道的排他性，是体现并确保国家政策权威性的重要方面。渠道的排他性，是任何政策发布方式都必须具备的要素。数字化政策发布方式下，通过发布主体和渠道的集中统一，体现政策发布渠道的排他性，确保政策发布的权威性。凡是初步实现政策发布数字化转型的国家，都由一个机构和网站集中统一发布整个国家或者一级政府的全部政策，不允许发布主体和渠道的多元化。

第四，探索采用适应数字化特点的防篡改技术。一般有两种做法。一是以公报影像版为标准文本，防止政策内容被篡改。这种做法简便易行，被多数国家所采用的。二是依托专门软件、以电子签名技术防止政策内容被篡改。这种做法技术要求相对较高，只有少数国家采用。

第五，建立专门的技术保障团队，形成相应操作规程。将依法形成的国家政策，以数字化的形式通过网络发布，需要专门的技术保障团队专司其事。该团队一般从属于法定的政策发布主体，但其本身并没有法律上的权力和职责，只是从技术层面支撑国家政策的数字化发布。在这个过程中，需要一整套操作规程规范并保证其开展工作。前述已经完成政策发布数字化转型的国家，都有一个规模不等的技术支撑团队，依据内容大同小异的技术手册开展工作。这类技术手册，一般都向社会公开发布。

五、政策发布数字化转型的现实路径

政策发布方式转型的历史，足以给当下以启示。一些国家的有益实践，可以给我们以参考。综合考虑我国政策发布当前实际情况，推动其加快实现数字化转型，可以考虑从五个方面入手。

第一，规范政策发布的网络渠道。无论是历史上的邮驿，还是当下的机要通信，渠道的一元化，是保证政策发布权威性的重要支撑。实现政策发布数字化转型，首要的是规范政策发布网络渠道，尽可能体现渠道一元化的要求。这方面已有一定工作基础。在全国政务公开工作主管部门大力推动下，各行政机关已在网站上开设了版式、布局相对统一的“政府信息公开专栏”。今后，各行政机关可以将该专栏作为网络化政策发布的官方渠道，实践先行，逐步形成固定做法，培养社会习惯。这是实现政策发布数字化转型至关重要的一步。

第二，逐步推进政策发布网络渠道的集中统一。在我们国家这样一个大国，推进任何基础性改革，都需要循序渐进，难以一蹴而就。政策发布网络渠道的集中统一，也应逐步推进。要在各行政机关都已基本按照规范的网络渠道发布政策的基础上，逐步推进政策发布网络渠道的集中统一。立足我国实际，这种集中统一只能是相对的分级集中统一，而不是形式化的全国集中统一。一级政府一个集中统一的政策发布网络渠道，相对更为适合现实国情。这个集中统一的政策发布网络渠道，可依托政府门户网站的“政府信息公开专栏”。

第三，在政策发布网络渠道集中统一的基础上，实现政策发布主体的集中统一。一级政府，原则上由一个机构统一负责本级政府及其部门的政策发布工作，所有政策集中通过统一的网络渠道对外发布。这种机构和渠道的统一，才能使数字化的政策发布方式具备与传统政策发布方式同等的权威性。不仅如此，机构和渠道的统一，还可以推动解决传统政策发布方式下根深蒂固的所谓“红头文件乱象”，一定程度上克服分散发布模式下的令出多门、内在不协调甚至相互冲突等问题。

第四，明确网络版政策文件的法律效力和规范格式。政策文件的物理形态及相应效力，是政策发布的核心问题。口口相传时代，宣令官手持木铎的标识，可以理解为政策文件法律效力保障和规范格式；竹帛时代，泥封及印章可以理解为政策文件法律效力保障和规范格式；纸张时代，政策文件法律效力要素和规范格式直观地体现在纸面上，如当代通行的红头和印章格式。政策发布数字化转型，首要问题之一就是明确网络版政策文件的法律效力和规范格式。

明确网络版政策文件法律效力和规范格式有两条路径选择。一是制定国家公报法或政府公报条例，推动公报数字化转型，明确网络版公报与印刷版公报具有同等法律效力，同时，网络版政策文件一律以公报名义发布。这是较为理想的路径，不仅可以为政策发布数字化转型提供法律保障，也可以有效解决政府公报与政策发布逐渐脱节、日趋式微甚至沦为可有可无边缘化存在的现实问题。二是修订《党政机关公文处理工作条例》，适应数字化时代要求，明确网络版政策文件的法律效力和规范格式。这一路径选择相对而言较为简便，可以在一定程度上回应政策发布数字化转型所面临最紧迫的问题。需要注意的是，这两种路径选择，并非互斥关系，也可以是互补关系，可以考虑第一步修订《党政机关公文处理工作条例》，第二步制定国家公报法或政府公报条例。

第五，相应调整行文规范。政策发布数字化转型后，上级机关发布的政策，可以直达任何行政层级，原则上不需要再逐级下行。与传统政策发布方式相配套的行文规范，也需要做相应调整。例如，政策文件主送单位就不能再模式化地确定为下一级单位，而应根据政策文件实际发送对象确定，如果有需要，国务院部门可以直接将政策文件主送单位确定为县级政府对口部门。再如，传统政策发布方式下，层级越高的机关出台的政策文件，内容相对越原则笼统，这主要是为下级机关结合实际进一步细化部署留下空间，是逐级下发政策发布方式的产物，不能一概斥之为政策文件含金量不高。但是，政策发布数字化转型之后，这种传统的行文规范有必要相应调整，政策文件内容应当更加明确具体，让基层执机关可以直接依据政策文件开展工作，确需下级机关进一步细化部署的，要在政策文件中提出限时出台配套政策的明确要求。

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